随着信息化在各行各业的不断推进，我国也开始推行第三方监理制度。1999年，信息产业部开始着手筹备信息系统工程监理相关文件的起草工作。2000年发布了“关于认真开展电子工程监理的通知”（2000第206号文）。2002年11月《关于发布<信息系统工程监理暂行规定>的通知》（信部信[2002]570号）出台，该文件正式规定了信息系统工程、信息系统工程监理、信息系统工程监理单位的职责范围，相关主管部门的主要职责，规定了信息系统监理范围和监理内容，以及监理单位、监理工程师的权利和义务等，初步确定了我国信息系统工程监理管理体系的框架。随后，2003年3月，信产部又发出了《关于印发<信息系统工程监理单位资质管理办法>和<信息系统工程监理工程师资格管理办法>的通知》（信部信[2003]142号），与《关于发布<信息系统工程监理暂行规定>的通知》相配套。经过几年的不断发展，目前我国信息系统监理行业发生了由试点”到“推广”的变化。
面临的困难
信息系统监理涉及面广，它涵盖计算机工程、网络工程、通信工程、结构化布线工程、智能大厦工程、软件工程、系统集成工程以及有关计算机和信息化建设的工程及项目。由于信息系统监理制度在我国建立不久，信息系统监理在国内处于初期阶段，成功经验还谈不上，在发展中需要解决的问题不少，所面临的困难也很明显。
（一）局限于程序性监理。
在网络工程、通信工程、结构化布线工程、智能大厦工程、软件工程、系统集成工程以及有关计算机和信息化建设的工程及项目中，目前存在的一个突出问题是，很多监理工作停留在程序性监理上，其职责主要是根据工程的业主和集成商签订的工程合同条款进行监理，而对于业主方需求的确定、方案设计、软硬件的采用是否具有先进性、合理性和经济效益性等诸多方面还无法做到实质性监理。
（二）工作边界不清。
关于信息系统监理的内容，可用“四控、三管、一协调”来概括，其中“四控”是指质量控制、投资控制、进度控制、变更控制，“三管”是指合同管理、信息管理和安全管理，“一协”就是指组织协调参与各方的工作关系。监理内容这样的定位覆盖了信息化项目建设的前期、中期、后期阶段，足见国家对信息系统监理工作的重视程度。
信息系统监理肩负了如此重大的责任和使命，是否具有足够的力量承担并指引信息化项目建设朝着更好的方向发展？而要实施信息化的单位，是否又过度地夸大了监理的能量？
在实际的监理工作中，存在着很多监理方力所不能及的方面，诸如要完成“投资概算审核”、“投资预算审核”、“招标阶段投资控制”、“计量与付款控制”、“验收阶段决算审核”等类的任务。再比如，在合同管理中认为集成合同是甲方（业主方）和乙方（集成商）自己的事，不是作为第三方的监理的事，但当出现纠纷时，就要求监理方来当裁判，超出了组织协调的工作边界。
（三）标准缺失，质量管理困难。
国家和相关部门对监理行业目前多是宏观性的指导，没有完善的法律、法规、标准来规范和指导监理市场，如没有相应的收费标准、技术标准，尤其是没有正式技术标准给监理工作带来很大困难。因为信息技术发展得非常快，原来的标准在某些方面、某种程度上已不适合现今的情况，使得监理公司有时候不知该遵循什么样的标准进行监理工作。另一方面，信息系统工程的可视性差，质量缺陷比较隐蔽，无法直接通过人的感观系统来直观地判断其优劣，某些质量问题往往在特定的条件下才会出现，造成监理质量管理困难。
（四）集成公司兵不由将、员工职业的不确定性。
目前，一些集成或软件开发公司存在比较严重的人员管理问题，项目联络人与业主方需求开发之间的衔接制度不甚完善，也没有建立追踪服务的制度，从事技术岗位的人员习惯于软性管理，只想钻研技术，不重视管理。一般员工对职业发展感到困惑，普遍存在着迷茫和焦虑情绪：认为在公司工作没前途，缺乏成就感，学不到新的知识和技能。因而项目的人员流动频繁，往往一个项目尚未完成，人员已更换大半。另外，某些集成商为了能揽到合同，投标时故意将价格降到正常成本之下；待揽到合同之后，为了能够赢利，往往会安排一些技术水平较差，工资低的人员，以降低人力成本，造成监理困难。
解决的方法及对策
以上诸多难点及困难，都是值得涉及信息系统监理的部门和人员进行深入思考的问题。很显然，除了要运用监理方高度专业化的知识和技能，还要结合项目管理的先进经验，来探索解决这些问题的方法及对策。
（一）通过咨询弥补业主方自身的缺陷。
信息化技术具有科技含量高、技术更新快、涉及范围广等特点，业主方没有能力去跟踪IT产业的最新发展，存在认识不正确、IT力量不足、管理制度滞后等问题是很正常的，但他们完全可以借助咨询的力量来超越自身存在的这些缺陷。
目前，信息系统工程监理分为三种：咨询式监理、里程碑式监理、全过程监理。在项目立项等工程准备阶段，监理方可以以咨询式监理方式介入，重点做好以下几方面的工作：
首先，协助业主明确需求，将资源及时间分配集中在关键需求上，明确项目目标，严格控制项目的范围。否则，项目范围无限扩大，造成项目拖期，最终偏离目标，使项目的主要目的不能达成。此外，项目建设要分步实现，不能一下子就给项目设置过多目标，淹没了关键需求，而是要对次要的需求加以屏蔽，抓住关键，保证确定科学而合理的可实现的目标。有的信息化项目还存在着领导为了政绩而不顾是否有应用需求而盲目投资的“面子工程”、“形象工程”、“政绩工程”，这就需要通过前期可行性、必要性论证，不予通过。
其次，协助业主规划好项目预算。很多信息化项目中存在着“重硬件轻软件、重技术轻管理、重建设轻应用、重建设轻维护”的认识误区，不惜代价买最好的硬件设备，却远远低估软件的价值，对于项目中的困难估计不足，对各方利益协调不够，对技术人员的管理显得束手无策，对于建设完成的系统没有考虑维护运行的成本。有些项目在立项之初，为了取得资金上的支持，常常会做一个较紧的预算，有意无意之间漏掉一些，而项目一旦展开，各项预算外支出纷至沓来，造成预算严重超支，这些超支部分有时甚至会影响到项目的正常推进。另外在成本控制方面，对应用软件的价格和实施周期要有正确的评估，有很多软件开发商为了中标，什么都敢承诺。这时，就需要根据实际需求，仔细甄别，控制好预算成本。
第三，协助业主做好方案选择。由于系统选型对信息化建设成败起着至关重要的作用，一旦选错，预示着这个项目已失败了一半。因此除了要掌握较深的专业知识，还要熟悉所在行业的管理运作和信息技术两方面的专业知识，不要寄希望于学院派的专家教授们，通过考察系统方案是否满足先进性、经济实用性、成熟性、可靠性、安全性、可管理性和可扩展性等多方面的要求，提出评估报告和改进建议，确保方案满足上述各方面的要求。
（二）协助业主做好招标工作。
众所周知，招标是信息系统建设过程中非常重要的一个环节，甚至可以说是至关重要的一个环节，如果在这个环节有所失误，对以后的建设过程将会有极其严重的影响。
目前，招投标工作基本上都是由业主方委托给招标代理公司来做，而招投标的监督也由财政、审计等政府采购监管部门来执行。倘若监理完全回避招标工作，那么监理单位在招标这一极其重要的工作环节中将无所事事，这显然是不利于整个信息系统建设的，也违背了监理的本质作用。但如果监理单位在招标过程中产生了不利影响，这又将使监理机制适得其反，监理的地位也将非常尴尬。因此在招标过程中，对于重要文件或者信息，尤其是对于招标评标公正性影响较大的信息，监理方应主动回避；而在不需要回避的方面，提供技术咨询建议，解决业主方和集成商的信息不对称问题，使业主方在技术方面的弱势得到弥补。
（三）建立以合同管理为核心的管理体系。
作为监理，它的角色不仅仅是一个“裁判”，如果仅仅是一个“裁判”，那其实早就有了，“法律”就是裁判。业主方（甲方）和集成商（乙方）双方在项目合同中本就应该对信息系统实施的全过程有明确的文字说明，并以合同条款的形式固定下来，一旦合同生效，双方就必须按合同执行，监理方按照合同监督乙方执行，甲乙双方之间的纠纷监理方协调不了时可以通过法律解决。但如果监理的目的仅在于此，那么作监理未免太简单了。
作为独立的第三方，监理方应比业主方更科学、有效地进行合同管理，保证项目合同全面、正确地履行。所谓合同管理，可以概括为合同的签订管理及履行管理。在业主方与集成商的合同签订之前，监理方应协助业主方进行合同范本的选定和编制工作，并且在发标之前选定合同范本，将主要内容和精神写入招标文件，避免承建方在中标之后对合同范本的选择出现异议。项目合同是确定甲乙双方合作关系的一份关键的商务文件，如果在合同签订时考虑不周，出现合同条款不规范、不详尽、内容不完整、存在二义性等问题时，在项目实施过程中就很可能出现甲乙双方各执一词、互不相让的现象，产生合同争议与纠纷。监理方应协助业主方进行合同内容的审核，对容易产生纠纷的事项，应逐个条款仔细推敲避免出现歧义，并提醒双方认真对待，达成一致后在合同中明文规定。此外还应结合项目的特点进行具体分析，充分体现“事前控制”的合同管理原则。
合同履行管理的主要目的是约束业主方与集成商双方遵守合同规则，避免双方责任的分歧以及不严格执行合同而造成经济损失，保证项目目标的实现。业主方应大力支持监理工作，尊重监理方独立公正的第三者立场，授予监理方必要的权力，如项目质量的评定权、进度与工期的确认权、工程款支付与结算上的确认权与否决权、组织协调上的主持权等等。只有这样，才能保证工程项目目标的顺利实现。监理方的一切活动应向业主负责，定期向业主报告项目进展情况，未经业主授权监理方无权变更项目合同。由于不可预见、不可抗拒或其他因素、需要变更项目合同时，监理方可以向业主提供建议，积极协助业主与集成商协商合同变更事宜。对业主提出的要求、以及检查中存在的问题，监理方的现场监理人员也要随时做好记录，及时改进和解决。已证明监理人员判断或处理问题有错误时，应主动向业主承认错误并提出改进意见。当监理方认为是正确的建议被业主否决时，应阐明自己的观点，书面通知业主，说明可能给业主带来的不良后果。
合同执行过程中的各种风险是客观存在的，对于这些风险，既不能在招投标时完全预见和把握，也不能在执行中完全避免。为了尽量减少风险，避免由于风险造成的损失和争执，监理方应站在公正的立场上，公平合理地妥善处理。一般来说，在判断承担风险的责任方面，应以最易克服或解决这些风险的一方承担责任。如双方出现争端，则应尽量通过协商解决，不要轻易诉诸法律程序。
（四）建立质量保证机制，实行全面质量管理。
信息化项目与产品制造一样，要使最终项目成果达到一个比较高的质量，首先要建立一个质量标准，其次是要建立一套机制，来保证达到这一质量目标。质量保证体系是质量管理的一种程序，是利用质量检测所产生的结果来评估和改进生产的过程。在正常的质量保证体系建立起来之前，监理方必须花时间来建立这样一个过程，并且完成质量检验的任务，如在项目建设过程中开展各类评审活动。但一旦条件成熟时，应把一些质量检验的工作交给项目集成商，按照质量体系的要求完成检验任务，并形成完备的文档。
全面质量管理的基本工作方法首推PDCA循环的方法，它是质量保证体系运转的基本方式，是提高质量、改善管理的重要方法，这个方法是由美国质量管理专家戴明提出并运用到质量管理工作上的，所以又称戴明循环。
PDCA的含义如下：P（PLAN）——策划；D（DO）——执行；C（CHECK）——检查；A（ACTION）——处置（改进），PDCA表明了质量管理活动的四个阶段，下面将这一循环管理模式应用于质量管理上的具体方法介绍如下：
策划阶段：制定质量标准及实现质量目标所要采取的计划措施。为了便于开展工作，必须综合考虑投资规模、系统目标、技术手段、系统功能等各方面因素，制定一个恰当的标准实现目标、方法、性能的综合平衡，以使系统达到一个最佳效果。计划措施包括研究确立项目建设各阶段的控制点、检查点；确定人员的职责及分工；进行技术交底，明确监理工作要求和程序；事前明确项目建设的各项依据（标准、规范）。
执行阶段：按照计划要求落实日常具体工作，做好日常巡查工作。由于信息系统技术含量高，要注重系统方案的评审工作，确定业主方的需求是否得到了充分满足，尤其是软件开发项目，一旦系统方案确定，再想进行大的变动就会引起极大的风险。
检查阶段：把实际工作结果与预期工作目标分析对比，检查工作的具体执行情况。通过评审、评估、测试等多种手段，对于各个环节设置的关键点进行检查，编写并提交相应的报告，以便采取相应的措施。
处置（改进）阶段：根据评估、检查的结果总结经验教训，处理差错，把尚未解决的问题转入下一个管理循环，作为下一阶段循环的计划目标。运用监理联系单及通知单，发现问题隐患时及时向集成商指出，要求集成商进行整改。
策划——执行——检查——处置（改进）是一组活动的一个过程，必须形成闭环管理，四个阶段缺一不可。PDCA循环不是一个环，它是大环套小环，在各个环节上都应该参照这个循环，并组成一个大的循环。PDCA也不是一个平面环，它是阶梯式上升的，这个循环走完一遍应该就已经解决一部分问题，取得一部分成果，到了循环的下一个周期，在范围上就应该产生了变化。在实际监理工作中，应灵活运用PDCA方法，可先从CA阶段入手，然后再进入PDCA循环，即先“检查”、“处置”（改进）前一循环的实施效果后，再进入“策划”阶段。
（五）加强人员管理。
集成商人员的技术水平和责任心也是影响信息系统工程质量的重要因素之一，因此要控制质量，首先要控制人，而监理方对集成商并无人员控制权，但仍可以从以下几个方面加强管理：
首先，在项目建设合同中明确规定，确定了项目负责人或联络人后，没有特殊原因，不得任意更换，有特殊原因需要更换时也须先与业主方及监理方协商，同意后才可更换；
其次，审查集成商的项目负责人是否具有信息产业部颁发的项目经理证书，关键技术岗位的人员是否具备相应的资质，保证人员的素质；
第三，审查集成商是否已建立质量保证体系，保证项目能在有序状态下进行，由体制来保证人员的流动不会对项目造成太大的影响，并且最大可能地减少个人的随意性；
第四，检查集成商的配置管理、版本控制、文档管理体系，每个关键环节的工作必须文档化，最大可能地减少人员流动带来的损失。
众所周知，IT产业正在从“以产品技术为中心”的时代转向“以客户为中心”的时代。准确把握客户需求、全方位提供完善服务已成为未来市场竞争的焦点和主流。通过对信息系统监理工作的不断总结，我们期待着更加完善的监理制度来带动信息化监理的进程，为信息系统工程建设发挥更大的作用，提供更好的服务。
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本文标题：信息系统监理实践中的困难和解决对策
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