近年来，随着政府投资管理体制的逐步完善，政府部门针对投资管理的各个环节制定了储备制度、评估制度、招标制度、监理制度、稽察制度、后评价制度等一系列项目管理制度，其目的是规范政府投资的项目管理活动，最大限度地控制不良投资行为的发生，实现投资决策科学化、民主化，使政府投资发挥最大的效益。在项目申报阶段，目前主要通过评估制度来对项目的必要性、可行性及建设内容是否合理进行把关，评估作为决策的主要依据，评估质量的好坏，直接影响到投资管理部门的决策效果。北京市工程咨询公司作为国家甲级工程咨询企业，近年来承担了多个政府投资的信息化项目评估工作，积累了一些经验，在工作实践中，我们深感信息化项目较传统的建筑工程项目在评估的把握上有更大的难度，因此如何提高信息化项目咨询评估质量，是我们在工作中经常思考的一个问题。
1 信息化项目特点
信息化项目主要是指运用科学技术手段，满足自身业务及管理需要的信息网络、信息应用和信息资源开发利用等系统的新建、升级和改造。
信息化项且是根据用户需求，选择各种技术和产品，进行设计开发，将由每个人负责的、各自分离的一部分工作，连接成为一个完整、可靠、经济、有效的整体，使之能够彼此协调工作，发挥整体效益，达到整体优化的目的。一般来说，信息化项目属于典型的多学科合作项目。同时，在项目建设过程中，由于使用需求和使用特点的不同，每一个信息化项目都和其他项目不完全一样，都需要结合自身业务管理需要进行一定程度的定制开发。这也使得信息化建设项目行业特征较明显，差异性较大，产品完全复制的可能性较小。
与建筑工程项目相比，信息化项目主要有以下几方面的特点：
1)建筑工程属于劳动密集型项目，项目投资规模较大，而信息化工程属于技术密集型项目，技术含量高，人员投入少，项目总体投资规模较小。
2)建筑工程项目可视化程度高、可检查性强，管理制度成熟，标准化程度高；信息化项目可视性差，在度量和检查方面难度较大，在管理上尚未形成规范，在管理技术上仍处于不断研究探索之中。
3)建筑工程设计与施工相分离，规范性强，技术寿命较长；信息化项目依用户不同业务需求而定，设计由实施单位统一完成，个性化强，标准化程度差，往往因实施单位不同，设计方案和实施成本差异很大，且项目技术寿命较短。
4)由于建筑工程的技术标准化程度高，在其设计方案中能较好地将用户对功能的需求表达出来，用户方一般在实施过程中对功能需求、设计等方面提出变更较少；而信息化项目由于其可视性差，很难在最初的设计方案中较完整地表达用户的功能需求，常常在实施过程中需要根据用户需求的变更不断深化和调整设计思路，容易发生规划与实施不一致的情况。
5)建筑工程中对建设规模和工作量很容易量化，投资控制上较易把握；而信息系统工程其设计开发规模和实施工作量很难合理量化，因此对开发成本较难控制。
6)建筑工程项目往往以实施结果是否严格遵照设计方案和施工图纸，在投资范围内是否按期完成作为项目成败的标准；而信息化项目由于规划与实施存在着一定程度的不一致，用户需求会随着项目实施逐步深入，因此项目建设成功与否很大程度上取决于用户对系统的满意程度，此外系统的易用性也是考核系统建设成败的重要标准，也就是说，即使系统完全满足了用户的需求，但设计比较烦琐，不符合用户的使用习惯，也会造成系统实施的失败。
2 信息化项目评估工作流程
从项目申报程序来看，目前北京市申报投资额在200万元以上的信息化项目，首先由市信息化主管部门负责完成技术方案审查，再由项目投资管理部门，依据“政府投资管理暂行办法”委托咨询评估机构完成评估工作。具体评估工作流程如图1所示。
图1 政府投资项目评估工作流程
3 信息化项目评估工作的难点分析
正因为信息化项目与建筑工程项目相比具备这些特点，在实际的工作中，我们深感开展信息化项目评估工作相比于建筑工程项目评估较难实施。具体表现为：
1、专业性强，可见性差。
信息化项目建设一般与项目单位业务管理活动密切相关。如针对城市管理建立的城市管理信息系统与针对领导决策而建立的辅助决策系统建设内容会完成不一样。因此评估人员需要围绕信息化项目需要解决的具体问题，对项目单位的管理范围、业务处理流程、业务特点等相关内容进行分析，从而判断申报材料中的设计方案是否合理、可行，如果评估人员不能及时了解到项目单位的这些相关情况，仅针对报送的项目材料进行评估，将很难判断项目建设内容、边界范围是否合理。此外，由于信息化项目的可见性差，有些项目单位为了申请到更多的政府投资，有可能夸大建设内容，或将已建设完成的项目全部或部分作为新建内容重新申报投资，如果评估人员没有对项目单位已有建设基础进行了解，也很难发现是否存在虚报现象。
2、工程量难以合理量化，软件开发成本核算难度大。
近年来，随着政府对信息化项目投资力度的加大，信息化项目由基础设施建设向应用系统开发转移，软件开发占到项目总投资的比重越来越大，而对于软件开发成本的核定一直是评估工作的难点。软件开发通常由软件开发人月成本乘以软件开发所需人月工作量计算而得，但由于目前国家现行的行业管理文件中没有软件开发相关定额成本可供参考，此外，软件开发成本受开发人员技术熟练程度、软件组织管理水平、项目经理组织能力，采用的开发语言等多种因素的影响，不同的软件开发企业的开发成本差别很大，很难统一量化。因此如何合理核定软件开发成本是目前需要评估单位和项目管理单位需要思考的一个问题。
3、信息化项目涵盖内容多，专业化水平要求高。信息化是一个宽泛的概念。其中涉及的专业内容非常多，常规的信息化项目包含的专业技术有：网络及主机集成技术、存储备份技术、软件开发及数据库设计技术等，专业化较强的项目还可能包含有机房设计施工、GIS应用、视频会议及多媒体应用、楼宇自动化等多个方面的技术，这既要求评估人员对申报项目所涉及的技术要有较深入的了解，还需要对相关产品的市场价格非常了解，从技术和市场两方面都要有较深入的认识，才能及时发现项目存在的问题。
4、管理规范欠缺，费用评估缺少依据。
对于信息化项目的“工程建设其他费用”的核定，目前主要引用工程建设项目的相关标准，但是信息化项目与工程建设项目具有很大的不同点，依据工程建设项目核定信息化项目费用并不科学，这也给评估工作带来一定的困难。如：伴随信息化项目实施会发生标准制定费、安全产品测评费、第三方软件测评费等等。这些费用均在“工程建设其他费用”中计算，少则几十万，多则上百万。而目前国家相关管理规定中，找不到相关核算依据，因此这些费用是否应该列支，列支比例如何确定，需要进一步探讨。
4 信息化项目评估过程中存在的问题
从信息化发展特点来看，信息化评估工作存在着一定的难度，从评估工作的组织和管理流程方面来看，信息化评估工作也存在着一些急需解决的问题。
1、评估周期较短。
从项目评估管理流程分析，项目从接受评估到提交评估报告一般工作周期为10天(包括休息日)，如果评估中需要项目单位补充资料，可向委托单位申请工作延期，但延期时间不得超过10天。也就是说项目无论投资额大小，最长只有20天的评估工作时间，而从我公司去年完成的信息化评估项目分析，其中最长的委托评估时间为12天(包括休息日)，最短评估时间仅为2天，平均评估工作时间为6.75天(包括休息日)，评估时间较短，这使得在开展评估工作时很难有针对性地了解到项目建设的方方面面情况，只能根据项目申报材料完成评估工作，致使有些项目评估质量不高。
2、沟通尚需加强。
对于重大信息化建设项目，投资管理部门在前期审批管理过程中通常会有一些审批意见，如果没有及时沟通了解到这些情况，将造成信息沟通的脱节，这也是造成项目评估质量不高的一个重要原因。例如：某项目在建设之初，市领导批示新建项目必须要依托原有建设基础，并对项目负责单位、共建单位和配合单位各负责哪些工作进行了明确的分工。此外，在项目前期技术方案审查时，市信息化主管部门也针对项目建设方案中存在的问题提出了审查意见。在实施可行性研究评估时，评估人员发现信息主管部门提出的需要改进的问题在项目申报材料中依然存在，且建设方案完成脱离了现有基础，完全作为一个新建项目申报投资，资金占有较高。因此如果评估单位在接受评估时没有渠道及时了解到与这些与项目相关前期审批资料和其他关联情况，将很难发现建设内容和范围存在的不合理，也就很难做出正确的评估结论。
3、评估方法尚需改进。
目前信息化评估主要采用“专家会议法”，邀请行业内专家根据经验判断项目建设方案是否合理可行，评估人员依据专家意见得到项目评估结论。这种方法不足之处在于易受权威专家及大多数专家意见的影响，容易压制不同意见的发表；同时受个人表达能力的影响，可能使得一些有价值的意见未得到重视。此外受专家其他人为因素的影响，有些专家在发表意见时没有采取公正、客观、认真的态度，这些因素也导致评估报告的结论受到一定程度的影响。
5 质量改进措施及思路
通过以上分析，可以看出目前影响信息化项目评估质量进一步提高的因素是多方面原因造成的，也需要从多方面进行改进和提高。
1、从咨询公司的角度分析
(1)提高专业知识水平。信息化行业存在科技含量高，技术更新速度快等特点，作为信息化项目评估人员需要随时跟踪各种新兴技术发展趋势，掌握技术发展动态和技术应用情况，了解相关产品价格情况，在工作中注重积累经验，充实自身技术水平，只有这样才能在开展评估工作中游刃有余，及时发现方案技术方面存在的问题。
(2)建立沟通渠道，及时了解审批部门意见。在实施评估工作时，评估人员要努力做到“吃透政策、主动沟通、细致规划、缜密实施、报告充实”，其中主动沟通是项目评估的一个重要环节，特别是对于项目前期工作基础不扎实，需求调研不够，建设方案不明确的项目，往往在评估阶段需要反复论证和修改，这类项目在评估过程中一定要在发现问题时，第一时间将问题向项目审批部门反馈，同时及时向审批部门了解项目相关情况，征求审批部门意见。因此，尽快在政府管理部门与咨询评估机构之间建立起顺畅的信息共享和沟通渠道，使得咨询评估机构在评估前及时了解到项目相关情况，避免就项目评项目，就报告评报告，是提高信息化项目评估质量的一个重要举措。
(3)改进评估方法。建议对“专家会议法”进行一定程度的改进，分解为二个步骤。首先采用“德尔菲法”在组织评估会前，由专家完成项目方案初评，并独立提交专家评估意见。评估人员提前对专家意见进行汇总，存在较大分歧的意见，评估人员要特别注意分析及判断，然后再召开专家论证会，由专家对方案设计中存在的问题进行集中讨论，特别是对于有分歧的专家意见，需要详细分析专家的观点，参考专家意见，并结合自身知识水平，独立客观地做出评估结论。此外，咨询评估机构要建立起完善的专家管理体系，杜绝由于人为因素，造成专家意见不客观、不公正等问题的发生。
2、从政府管理部门的角度分析
(1)尽快出台费用核定标准和相关审核依据。目前所存在的费用核定标准和定额缺失，是评估工作费用核算所面临的一个最重要的问题，建议政府管理部门尽快确立包括：软件开发费、集成费、标准制定费、设计费、安全系统评测费、第三方软件测试费等等费用核算范围和核算标准，使评估工作“有法可依，有据可查”。
(2)建立分级评估制度。从目前的政府投资信息化项目管理程序来看，虽然项目在申报政府投资时，需要先到信息化主管部门完成技术方案审查，再由咨询评估机构完成项目评估工作，但对于技术方案审查和项目评估的重点工作、应关注的内容，没有做明确的分工，造成方案经过多次讨论，仍与实施存在较大的出入。建议完善二级评审制度，建立层次明确的项目评审体系。其中，信息化主管部门的技术方案审查主要围绕以下内容：
1)项目建设与全市或总体规划的符合程度；
2)项目建设与相关标准规范的符合程度；
3)信息共享与资源整合利用情况；
4)项目利用全市存量资源以及利用全市公共性服务平台的情况；
5)项目安全方案设计及风险评估；
6)技术方案的合理性；
7)资金估算范围的合理性。
咨询机构在项目评估时主要审查：
1)项目建设依据的充分性；
2)项目与使用者需求的符合程度；
3)项目建设规模、建设内容和功能配置的合理性；
4)项目建设的紧迫度和效益分析；
5)项目建设周期及目前进展情况；
6)项目建设条件及相关组织机构落实情况；
7)投资构成的准确程度审核。
(3)建立责任追究制度，深化投资管理办法。近年来，政府投资管理部门加强了对咨询评估机构的管理，先后出台了一系列中介机构管理办法，对咨询机构评估质量进行了规定，并明确提出“如果因评估结论造成政府审批工作失误，将追究评估单位的相关责任一。这些管理办法的出台在一定程度上起到提高项目评估质量的作用，但是却无法有效地遏制项目申报单位虚报项目投资，虚报建设内容等问题的发生。建议政府投资管理部门进一步增强和完善投资管理办法，变被动管理为主动管理，增强对项目申报单位，特别是对申报项目的各级政府部门的管理，对于虚报项目建设内容和建设投资的情况，建立相应责任追究制度和相关处罚措施。
(4)建立协调沟通机制，加强政府部门之间合作。从目前的投资管理体制来看，存在着多个项目审批部门，项目单位可从多种渠道获得项目建设资金支持。如市发展改革委负责固定资产投资项目审批，其中每年针对政务信息化项目安排资金投入，市财政局负责日常性办公支出，对信息化改扩建项目及部分新建项目每年安排一定比例资金预算，市科委针对信息化科研类建设项目有一定比例资金支持。这种管理模式由于信息沟通不畅，将有可能造成同一个项目建设内容，变换不同的项目名称在不同部门多次申报投资，虽然政府各部门在项目审批时已经开始注意这方面的问题，批复项目建设时将批复文件抄送相关部门，但仅从批复上还是很难详细了解项目建设内容。
此外，从项目管理流程上分析，目前咨询机构在进行项目评估时，没有渠道了解到前一阶段信息化管理部门在方案技术审查时提到的问题，也就无法判断技术审查时提出的问题在评估阶段是否已经进行了完善，造成了信息沟通的脱节。建议建立起更紧密闭环管理流程，加强政府部门之间协调、沟通与合作，并将这种协调、沟通信息在评估工作开展之初告知项目评估单位，杜绝多次申报现象的发生，合力提高信息化项目评估质量。
(5)评估工作周期根据项目复杂程度细分。目前信息化项目评估现场调研环节薄弱，为了保证评估结论的准确、客观，建议根据项目投资额进行细分，对大型项目或重要性项目委托评估时增加实地调研和论证的工作环节，并适当延长评估时间、增加评估费用。
总之，随着北京市网上审批系统、电子政务交换平台、北京市应急指挥系统、城市管理信息系统等一批重大信息化工程的建设，北京市信息化工作已经取得了长足的发展，信息化对推进首都经济社会发展、提高政府部门管理水平和推动城市现代化建设进程方面均发挥了重要的促进作用，目前在信息化评估中存在的这些问题，需要咨询评估单位在实践工作中不断总结经验和逐步提高，同时也需要相关管理部门能够及时制订出台配套的法规加以引导和规范，只有这样才能促进信息化项目和谐有序发展。
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本文标题：提高信息化项目咨询评估质量与方法研究
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