1 引言
随着几年来信息化工程的不断实施，信息化工程在建设过程中暴露的问题也逐渐增多，如规划制定不科学，项目管理不严格，系统效益不明显，使相当一部分信息化工程建设的投入与产出不成正比，部分项目失败或未能实现预期目标。在这样的状况下，信息化工程的咨询监理逐渐引起了有关各方的关注，国家出台了一系列政策法规，如2002年11月28日，信息产业部正式下发《信息系统工程监理暂行规定》，2003年4月1日信息产业部正式实施《信息系统工程监理单位资质管理办法》和《信息系统工程监理工程师资格管理办法》。各大城市也纷纷出台了有关信息化工程咨询监理的政策规定，并逐渐涌现出一些信息化工程咨询监理的公司和机构，实施了一些项目的咨询监理，2003年11月29日，“2003中国信息化工程监理论坛”在北京举行，论坛对北京清华万博网络承担的“中国人民银行全国金融城域网工程项目监理”等三个项目监理给予信息化工程监理典范奖，对上海信息系统工程监理承担的“中国上海门户网站工程项目监理”等三个项目监理给予信息化工程监理优秀奖。那么中小城市的情况如何，笔者作了一些调查，情况不容乐观，值得研究探讨。
2 信息化工程咨询监理概念
本文所称信息化工程主要指信息系统工程，包括信息网络系统，即以信息技术为主要手段建立的信息处理、传输、交换和分发的计算机网络系统；信息资源系统，即以信息技术为主要手段建立的信息资源采集、存储、处理的资源系统；信息应用系统以信息技术为主要手段建立的各类业务管理的应用系统。
2.1 信息化工程咨询与监理的定义
咨询是指基于专业知识提供信息和建议，具体是解决一个组织运作过程中存在的一些问题。监理是指有关执行者根据一定的行为准则，对某些行为的有关主体进行监督管理，并采取组织、协调、疏导等方式，使这些行为符合准则要求，并协助行为主体实现其预期的行为目的。
信息化工程咨询是针对信息化工程建设过程中存在的问题，提供信息、建议及解决方案。信息化工程监理是指监理单位接受建设单位的委托和授权，根据国家批准的信息化工程项目建设文件、有关信息化工程建设的法律、法规和信息化工程建设监理合同以及其他工程建设合同，综合运用法律、经济、行政和技术手段，对信息化工程建设参与者的行为进行必要的协调，确保建设行为的合法性、科学性和经济性，最终更好地实现项目投资的目的。
2.2 信息化工程咨询与监理的关系
2.2.1 信息化工程咨询内容与监理内容之间关系。信息化工程咨询分为两种：一是不参与项目实施的咨询，其工作内容重点在项目前期的信息化理念培训、信息化工程需求分析和提出业务流程重组方案、项目规划等，并没有实际参与整个信息化工程，也不为信息化工程实施进度和应用效果负责。另一种是作为项目实施方的咨询，其工作内容主要负责信息化工程的实施应用，包含了信息化工程实施过程中的调研、需求分析、制订实施计划、安装培训和维护等，需要第三方的监督与控制。而信息化工程监理的内容覆盖了信息化工程项目从产生需求、立项、实施、验收到维护的全过程，对整个信息化工程过程及各环节起到科学、有效的规划、控制、监督和保障作用。
2.2.2 信息化工程咨询目标与监理目标之间的关系。信息化工程咨询的目标重点在于为组织的信息化工程提供咨询，若作为实施方主要目标就是信息化工程在组织中的实施，较少涉及信息化工程项目全过程的质量、进度和效果控制。而信息化工程监理是国际上确保工程项目质量和进度的一种通行惯例，尽管信息化工程监理不同于其他工程项目，但是信息化工程监理的目标重点仍然在于监督、控制和保障组织信息化工程项目的进度、质量和效果。
2.2.3 信息化工程咨询对象与监理对象之间的关系。信息化工程咨询的对象，不管是参与或不参与实施，其对象均是建设方的组织。而信息化工程监理的对象是实施方及建设方的组织，因为其目标是对整个项目过程的质量、进度等进行控制、监督和保障，期间涉及对实施方和建设方组织双方存在问题的监督、控制，并协调和督促各方按计划保质量地完成整改以保障整个项目的成功。
2.2.4 信息化工程咨询机构人员与监理机构人员之间的关系。信息化工程咨询机构可以是专业的咨询公司，也可以是科研院所、高校和IT公司。其人员应具有较高的素质，包括思想道德素质、业务素质和管理沟通能力，一般需要有一个专家库，一旦有了咨询任务，可以请相应领域的专家协同工作。而信息化工程监理机构应是一个具有监理资质的机构，其人员同样需具有较高的素质，但还需具有信息化工程监理的资质，同样需要一个具有监理资质的专家库，还需具有一个技术协作网络，以便进行各种技术检测。当然咨询机构如果具有监理资质可以担任监理方，这样比独立的咨询方更有利于开展工作，更具有连续性，但要保证监理的第三方地位，即不参与实施。反过来，只要监理机构具有咨询的资质，监理机构也可担任咨询方。
综上所述，咨询和监理是两个既有联系又有区别的概念，咨询机构与监理机构可以合二为一，也可以是各自独立的一方，但监理一般是第三方（从理论上讲是这样，当然实际上也可以是建设方），而咨询可以是实施方。
3 中小城市信息化工程建设的特点
中小城市信息化建设在国家信息化发展中的地位、作用十分重要，因为它是连接大城市和乡镇之间的中间环节，也是基础环节。它的信息化发展和农村乡镇的信息化发展密切相关，当然也涉及到它的经济与农村乡镇经济的发展。中小城市和大城市相比，信息化的发展有一定的距离，大城市信息化发展程度相对快速、层次高，而中小城市速度相对较慢、层次相对较低。
3.1 中小城市信息化工程具有继承性
中小城市的信息化工程具有继承性的特点，许多信息化工程，受到大城市和上级部门的辐射，是大城市和上级部门的延伸工程或子工程，尤其是政府部门的一些信息化工程，多为从上级部门继承。
3.2 中小城市信息化工程规模不大投资小
中小城市的信息化工程不论是政府部门，还是企事业单位，一般规模都不大，原因是中小城市的政府与企事业单位本身规模不大，有许多信息化工程又是大城市或上级部门的子工程，并且有的单位分期实施信息化，也使项目规模缩小，从投资额度上看超过200万的只占到极少的部分，如果按国家对信息化工程监理的政策，大部分工程不是必须进行监理，而是可以自主选择。
3.3 中小城市信息化工程建设方信息化基础薄弱
中小城市信息化工程建设方信息化基础薄弱体现在：(1)管理者缺乏经验，对信息化工程建设过程、模式、手段等认识模糊，在具体建设过程中决策有偏差。(2)信息化人才缺乏，特别是一些既懂管理又懂信息技术的复合型高素质人才缺乏，一些单位甚至根本就没有这方面的人才。(3)管理理念、管理模式还比较落后，难以适应信息化的要求。(4)资金也比较少，管理者对软硬件费用、实施费用已觉得高，不太愿意出咨询监理费用。
3.4 中小城市信息化工程实施方资质低缺少规范
中小城市信息化工程大部分由本地IT企业实施，也有外地大企业或联合本地企业进行实施，而本地IT企业往往规模小资质低，在信息化工程的开发实施过程中缺少规范，工作人员质量意识也比较淡薄，总之缺少好的技术支持。
4 中小城市信息化工程咨询监理现状
中小城市信息化工程咨询监理尚属初级阶段，需求尚未启动，不论是政府领导，还是企业管理者认识还不到位，第三方信息化工程咨询监理市场有待开发。
4.1 对引入第三方咨询监理的意识淡薄
从政府信息化工程这一块来看，首先由于所建信息系统大多为上级部门指定信息系统，因此作为下级部门认为不需再单独进行咨询监理，即使需要也是请上级部门进行指导。其次对于自己招标建设的信息化工程，据调查一般在项目前期请了一些专家进行咨询规划。但较少请专业的第三方咨询监理机构进行全程咨询监理，原因主要是认识问题和费用问题。
从企业信息化工程这一块来看，政府管理部门认为，是否引入咨询监理是企业自己的行为，政府部门无权干涉。而对于大部分企业管理者来讲，据调查首先还没有这个意识，他们还不知道企业信息化也要引入第三方进行咨询监理，他们只知道向实施方咨询，由实施方把关就可以了。而且也不大愿意再付钱给第三方，他们认为不值得花这个钱去引入一个看不到实物的咨询监理。加上目前企业信息化工程投入额度不是很大，对企业管理者来讲认为是小项目，认为不必花大力气去引入第三方的咨询监理。
4.2 缺少专业从事第三方信息化工程咨询监理的公司或机构
目前中小城市尚缺少专业从事第三方信息化工程咨询监理的公司或机构。原有一些第三方工程监理公司，但主要监理建筑工程，有一些企业管理方面的咨询公司，但不会进行信息化工程的咨询监理。但作为实施方的咨询机构与人员还是有的，主要集中在一些IT企业，这些企业大部分为小企业，并大多属于销售代理型企业，包括软硬件的代理销售。一方面因为第三方的咨询与监理还是一个正在推广的事物，另一方面正像前面提到中小城市信息化工程具有继承性、规模不大投资小，再加上管理者缺乏认识，因此也就缺少需求，无需求也就无市场。
4.3 存在较多非正式的和实施方的咨询
中小城市在政府部门和企业信息化过程中应该说还是有较多的咨询存在，但这些咨询多表现为非正式的咨询，主要指政府和企业在信息化过程中通过非正式的渠道了解、咨询有关信息化项目的问题及解决方案，一般无咨询合同、也不支付费用或支付少量咨询费用。非正式咨询往往表现为专家顾问模式、上级部门模式和第三方公司或机构模式。
专家顾问模式是开展信息化工程的建设单位向有关信息化专家顾问咨询问题及解决方案的方式。目前许多政府部门与企业会有一个专家顾问智囊团，在从事某项工作时可向智囊团专家进行咨询，这个智囊团大多与政府和企业建立的是一种非正式的、松散的关系，也有的被政府或企业聘为所谓“常年顾问”，适当支付费用。这种模式的优点是方便、灵活、节约资金，但其缺点是这些专家顾问对信息化工程不一定是专家，另外他们也不会来负什么责任。
上级部门模式是指政府部门和企业的信息化工程受到其行业或业务主管部门的指导式咨询，这种咨询一般不收费，有时有第三方的作用，但有时介于实施方与第三方之间。这种模式在现实中存在较多，特别在政府部门，因为许多系统为上级指定系统，它们的实施理所当然受到上级部门的指导。对于企业而言，虽然目前政企分离，企业有较多的自主权，但由于受行业或业务的限制，有时也不得不采用上级行业或业务管理部门指定的系统，这当然要向上级部门咨询，另外，即使不使用指定系统，企业在进行信息化工程时，也经常向行业或业务上级管理部门咨询，以求得同行的经验与教训，以及系统的一致性。这种模式的优点是比较可靠，能吸收先行单位的经验与教训，实施比较容易成功，缺点是受行业或业务部门的限制，在系统功能方面会有局限性，会犯一些共性的隐蔽的错误。
第三方公司或机构模式是指政府或企业在进行信息化工程的过程中，通过非正式的渠道向第三方公司或机构进行咨询，得到第三方公司或机构的指导。这种模式的优点是节约资金，但由于是非正式的咨询，第三方公司或机构不会对所做咨询负责，有时出于竞争的目的，还会进行误导。
也存在一些正式的咨询，这里正式的咨询是指通过正式的渠道，如咨询公司、科研机构、IT公司等，有咨询合同并按咨询市场标准进行付费。如前所述，由于中小城市目前基本上没有专业的信息化工程咨询公司、科研机构，IT公司资质也较低，因此这方面业务一般请大城市的专业公司或机构来承担，但因为取费较高，只有少数大企业才请得起，并且这些公司或机构往往作为实施方进入。也有一些在本地的IT公司，因为代理大公司的产品，如用友公司的产品，其内部有一些用友公司产品的咨询顾问，在企业实施其产品过程中会提供咨询，属实施方咨询，并收取一定费用，类似的情况包括其它一些硬件与软件提供商。
5 中小城市信息化工程咨询监理对策
如上所述，中小城市信息化工程咨询监理状况不容乐观，因此作为中小城市政府信息化管理部门，应加强宣传、制定合适的政策，引导信息化工程咨询监理需求向正式的第三方咨询监理发展。
5.1 加强宣传提高认识
中小城市政府信息化管理部门需加强宣传，提高政府各部门、企事业单位管理者的认识，要让他们认识到信息化工程引入第三方正式的咨询监理的必要性与重要性。虽说中小城市的信息化工程具有继承性和规模不大投资小的特点，但中小城市的建设方信息化基础薄弱、实施方又资质低缺少规范，极易造成信息化工程质量、进度和投资效果低下、不符要求，非常有必要引入第三方的正式的咨询监理，从而保证信息化工程的成功实施。这里只有引入第三方咨询监理，才能做到公正、公平，只有引入正式的咨询监理，才能做到有责任。
5.2 制定适合中小城市信息化工程的咨询监理政策
中小城市政府管理部门应制定适合中小城市信息化工程咨询监理的政策、办法，如对中小城市咨询监理单位、咨询监理工程师的资格认证做出明确的规定，可以依据国家的规定，再据中小城市信息化工程自身的具体情况来拟定。然后应该培育一批本地的咨询监理单位和咨询监理工程师，适当引入一些大城市的咨询监理单位和咨询监理工程师，以提高资质。另外对这些咨询监理单位应有一定的扶植政策，如在税收、资金补贴等方面有所倾斜，这对信息化工程咨询监理市场的形成十分重要。
5.3 树立典型，引导需求
虽说许多信息化工程是否引入咨询监理，都是自主行为，政府无权干涉，但中小城市信息化管理部门可以通过积极建立和推动一批示范性咨询监理项目的开展，树立典型，大力推广成功的经验，引导激发众多信息化工程引入第三方咨询监理的需求，从而带动中小城市咨询监理市场的快速发展。
5.4 引导非正式的咨询走向正式的第三方的咨询监理
政府部门可以有意识的非正式的咨询机构和人员转变为正式的第三方的咨询监理单位和人员。尽管非正式的咨询始终会存在。
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本文标题：中小城市信息化工程咨询监理现状对策研究
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