1 引言
信息系统尤其是大型信息系统的建设是一项庞大的系统工程，投资大、周期长、高技术、高风险，在系统的建设过程中，对项目进行严格、规范的管理和控制至关重要。但目前信息系统工程的市场不规范，政策法规不完善，缺乏可实施性强的业界规范和标准，开发商和用户也不太成熟，软件企业的管理与质量意识普遍比较薄弱， 建设单位的信息技术人员普遍匮乏......种种原因都造成信息化建设的成功项目所占比例并不太高。实践证明：要对项目的技术、设备、进度和质量进行有效的监督、管理和控制，确保项目的成功实施，仅仅依靠开发商和建设单位自身的力量是有限的，引入信息项目监理机制才是一种有效的保证措施。
2 信息系统建设的现状与障碍
近年来，我国信息化建设取得了可喜成效，从中央到地方，从政府到企业，纷纷投入资金从事信息工程的建设，包括各类信息化基础设施和信息系统的建设。但信息工程，主要是信息系统建设项目，真正按进度、质量要求、投资预算完成且用户满意的只占极少数。对于以往信息系统的建设，业界有两个80 /20的估计：一是80%的项目都失败了，只有20%是成功的；二是在那些失败的项目中，80%的原因是非技术因素导致的，只有20%是由技术因素导致的失败。在这里，非技术因素主要是管理问题、企业业务流程与组织结构的改造问题、企业领导的观念问题、企业员工的素质问题等。
从建设单位（即用户方）来看，在信息系统建设中存在的主要障碍是：
（1）重视有余，落实不足，领导者的支持和参与程度不强。
在现代领导者的观念中，信息系统的作用和地位已毋庸质疑。但普遍存在对信息项目建设的难度估计不足，对信息化建设过程、模式、手段等认识有偏差，在具体建设过程中遇到很多具体问题时，往往认识不够，落实不足，决策有偏差，导致走了很多不必要的弯路。
（2）信息人才缺乏，尤其缺乏既懂管理又懂信息技术的高素质人才。
绝大多数企业的信息技术人员不足，加之信息技术发展迅速，因此用户方无法组织队伍对信息系统建设进行专业化管理，难以胜任从可行性分析、规划设计、开发商选择、方案评审到项目监理和项目验收全过程的管理与组织协调工作。
（3）管理基础薄弱，受内部阻力制约。
目前，我国大多数企业的管理基础薄弱，不容易实现由低层次的感性管理模式迅速转变到高层次的计算机管理模式。同时，信息系统建设不仅是建立一个计算机系统，还建立了一套管理模式。管理理念、管理方式的转变意味着业务流程与组织结构的改变，这将涉及到各部门、岗位、机构的权利、责任、利益等问题，协调不好就容易激化内部阻力。
从软件企业（即开发方）的角度来看，我国目前有软件企业5000多家，但50人以下的软件企业占绝大多数。企业规模小，力量分散，普遍存在管理水平低、质量意识淡薄：整个企业没有建立起一个完善的工程化的产品研发过程和相应的管理体系。
到2001年10月，我国只有1家通过CMM5级、1家通过CMM3级、3家通过CMM2级， 绝大多数软件企业尚处于CMM1级。这些软件企业没有建立起本企业的开发规范，没有明确规定软件过程，没有按照工程化、规范化的方法管理软件过程，管理水平低，项目或产品的开发工作无章可循、无法可依，具有很大的随机性和任意性。他们事先不对开发活动做计划；活动过程中不做记录；习惯于先编写代码，在项目临近结束时补写资料，赶制文档；在开发进度由于各种原因延误的情况下，降低测试工作要求、追求进度等等。这些都使得项目的成功过于依赖个人，进度难以估计，产品质量往往与预期相差甚远。缺乏有效的质量保证手段，产品质量不可预测。
在质量管理方面，我国软件企业普遍存在质量意识欠缺。由于无形的软件产品较有形产品隐蔽，对软件质量的检查，需要一定知识基础，难度大，对软件优劣作出判断，需要较长的时间，对应用系统更是这样，人们不愿意在这方面耗费过多的精力和时间对软件优劣作出判断，长此以往造成软件质量意识的淡化。其次，企业为追求项目及其进度，往往在功能和质量上平衡，顾不上组织软件质量问题的学习和培训。一些小作坊式的软件公司，以原始落后的方式从事软件生产，不仅规模小、组成人员基本素质差，而且企业内不能进行有序的项目开发组织计划，其生产的软件产品必然存在大量问题。第三，全生产过程缺乏有效质量控制。大多数软件企业的质量控制活动仅限于软件测试，未对生产过程的各个阶段质量进行控制。第四，大多数的软件企业，基本上是技术人员制定标准，技术人员实施管理，管理人员参与质量管理少，软件生产中组织、管理差，对用户在生产过程中的作用很少考虑。
综上所述，为了切实解决存在的问题，促进我国信息化建设的健康发展，迫切需要这样一种机制：独立于用户方和开发方的第三方，站在用户的立场上，通过全面监督开发方负责的信息项目，从技术和管理的角度，对项目实施全过程进行控制和管理，确保项目按照用户方的要求，保质保量地按时完成。这就是信息项目监理机制。
3 信息项目监理的机制与规范
项目监理制是国际上确保工程项目质量和进度的一种通行惯例。我国的工程监理始于1987年，目前在公路、水路、桥梁和土木建筑等工程中已实行了监理制度，建筑工程的质量普遍提高，取得了明显成效。
借鉴建筑工程的做法，在信息工程建设中引入监理机制，这在国内还是一个新的概念，才刚刚起步。到目前为止，国内外还没有制订出系统的、规范化的、科学而行之有效的政策法规、工作规范和管理办法。但信息项目监理毕竟是监理，其目的和作用与建筑工程监理是一致的。即通过引入监理，极大地降低项目风险，提高系统质量，确保按时、按预算开发出高质量的应用系统。它们的中心任务都是科学地规划和控制工程项目的投资、进度和质量三大目标；监理的基本方法都是目标规划、动态控制、组织协调和合同管理；监理工作均贯穿策划、设计和施工整个工程的全过程。因此，信息项目监理可以借鉴建筑工程监理的成功经验。但由于信息项目监理服务于信息系统项目，必定会由信息系统项目的特殊性而派生出许多有别于传统工程监理的特点。
3.1 信息系统项目的特殊性
信息系统建设涉及综合布线、计算机网络、管理信息系统、应用软件、生产过程监控和安全防范技术等高科技领域。与建筑工程相比，信息系统工程具有以下特殊性：
（1）信息系统建设的核心是软件开发，而软件开发过程是一个复杂的过程。
软件是一种不可见的、复杂的、抽象的逻辑实体，软件产品是一种富于创造性的产品。因此，软件开发过程是复杂的思维过程，极大程度上依赖于开发人员高度的智力投入，其生产方式没有固定的模式，产品无形，难以度量控制，工作量难以估计，进度难以衡量，质量难以保证，修改、维护工作繁重，开发人员的创造性与产品规范化测试要求是一对需要不断协调的矛盾，并直接影响软件产品的质量。其次，由于软件行业是高速发展的行业，不断有新的技术、方法涌现，要求软件开发过程对技术环境具有适应性。正是由于软件过程是动态的、变化的、错综复杂的的特殊过程，因而软件过程的管理与控制十分困难，造成了软件质量、进度、费用的管理与控制也非常困难，产生了许多其他行业没有出现的特殊问题。
（2）用户需求难以把握，且随项目进展而变，导致项目进度、费用不断变更。
用户需求既不可见，又往往说不清楚。用户常常自己弄不清楚，或说不明白自己所要系统的需求，或开发人员理解不透用户的需求。在项目开始时，往往用户只有一些初步的功能要求，没有明确的想法，也提不出确切的需求。然而随着系统分析、设计和实施的推进，用户的需求不断地被激发，导致程序、界面以及相关文档需要经常修改。而且在修改过程中又可能产生新的问题，这些问题很可能经过相当长的时间后才会被发现，这就要求项目经理不断监控和调整项目的计划执行情况。
（3）信息系统项目是智力密集项目，受人力资源影响很大。
因为信息系统开发的核心成果———应用软件是不可见的逻辑实体，渗透了人的因素，带有较强的个人风格，创新成分多，新开发的工作量大。为了高质量地完成项目，必须充分发掘项目成员的智力才能和创造精神，不仅要求他们具有一定的技术水平和工作经验，而且还要求他们具有良好的心理素质和责任心。如果人员发生流动，对于没有深入掌握软件知识或缺乏信息系统开发实践经验的人来说，很难在短时间里做到无缝承接信息系统的后续开发工作。因此，项目成员的结构、责任心、能力、实践经验、稳定性以及工作的整体性、一致性和连续性对信息系统项目的质量以及是否成功有决定性的影响。
3.2 监理依据
监理依据是监理工作的基础，是监理工作必须遵循的标准和规范。然而对于信息项目监理，国家还没有相关的法规和规范。因此，在实际的监理工作中，经过三方协商，主要依据：
计算机软件工程规范国家标准。
ISO 9000质量标准。
软件能力成熟度模型CMM。
用户方任务书和需求规格说明书。
项目合同及招标书、答标书。
3.3 监理任务与流程
通常，建筑工程的设计和施工是分开的，一般由建筑设计院负责设计，建筑工程公司负责施工。因此，设计监理和工程监理也是分开的，且监理工作的重心在施工阶段。而信息项目，由于建设单位自身技术力量不足，信息项目监理咨询的业务范围远远超出施工监理的范畴，往往需要向两端延伸，覆盖信息项目从立项到验收的全过程。其监理内容与工作流程基本包含以下三个阶段：
3.3.1 项目实施前的监理咨询
（1）组织专家对项目建设规划、技术方案与设备选型进行论证与优化，为用户的决策提供依据。
（2）准备全套技术和商务招标文件以及评标标准文件，组织考察各投标单位，主持答辩会，按评标标准给出各投标单位的评价，并对中标单位的软件过程能力进行评估，给出评估报告，以挑选最佳的开发方，同时也使项目费用较低。
（3）进行市场调查和询价，起草合同条款，为用户进行商务谈判提供咨询，协助用户签订项目承包合同。
3.3.2 项目实施中的监理咨询
该阶段监理咨询的核心是按照软件工程方法规范系统开发过程，对项目质量、进度和经费进行有效控制，合理组织、管理和协调用户方与开发方，全面监督和管理开发方的软件开发过程，确保按照切合实际的进度、按预算开发出符合质量要求、满足用户需求的信息系统。
在质量控制方面，监理人员通过自己的知识和丰富经验，依据软件工程规范标准，参考ISO 9000的要求，借鉴软件能力成熟度模型CMM，在尊重开发方技术风格的基础上，系统地、全面地实施质量监控，最大限度地保证用户的利益。具体包括以下内容：
（1）高度重视并全程参加需求分析，协助用户和开发人员明确需求，这是信息项目监理的特色。需求分析是项目实施中非常关键的一环，但大多数软件开发商却并不重视，往往只是走走形式，不做深入调研，需求规格说明书只是列列大概功能，缺乏清晰的数据流图，导致双方理解不一致，用户不很清楚，开发人员更是糊里糊涂。这样开发出来的系统常常是文不对题，并成为用户与开发方之间争吵的焦点。为了解决这个问题，监理方必须强调需求分析的重要性和特殊性，说明需求分析的任务、方法和难点，引起用户和开发人员的高度重视；在充分了解用户需求的基础上，协助用户作出充分的、清楚的表达，教会他们如何阅读、核实、审查《需求规格说明书》，发现问题，及时与开发方讨论，纠正错误、弥补缺陷；协助、监督开发方的需求分析，规范需求分析过程及《需求规格说明书》，对每次提交的《需求规格说明书》认真审查，指出问题并说明修改意见。目的是使开发方能够全面、准确地了解用户的实际需求，保证《需求规格说明书》的质量，从而为保证系统质量打下良好基础。
（2）对系统开发过程实施全程监督和管理，即对无形产品的设计、开发过程进行监控，这是信息项目监理的难点，也是信息项目监理与建筑工程监理最本质的区别。信息系统的质量形成于开发周期的全过程，85%的质量责任在于管理不善。因此，监理人员必须使影响系统质量的要素在开发过程中处于受控状态。具体地讲，监理方必须对信息系统生命周期的各个阶段，尤其是系统分析、设计、实施、测试等阶段，进行有效的质量控制和管理。结合项目的具体情况，注意贯彻预防为主和检验把关相结合的质量控制原则。实行技术指导和监督，出现偏差及时纠正，发现可能影响系统功能、性能、质量的缺陷及时纠正，使系统的关键指标在开发过程中得到全面的监控；实行阶段性审查和评审，制定评审和审查的规程，规定评审和审查的内容，撰写各阶段的评估报告与改进意见，组织专家进行各阶段评审与验收，如果发现问题，应及时在阶段内解决。
（3）重视并协助用户评估，这是信息项目监理的又一特色。用户评估与专家评估的最大区别在于它是基于用户的真实经历和感受，能确定用户需求目标的完成情况，为优化系统设计方案提供信息。因此用户评估活动要尽早实施，以便对原型或系统的调整、修改有足够的时间和余地，否则就会“牵一发而动全身”，为所做的修改付出极大代价。
（4）鼓励并促进用户的积极参与，提高系统开发各阶段的明确程度和可见程度，让用户及时了解项目进度，特别是让那些对系统使用环境真正了解的用户充分参与开发过程。
（5）发现问题，定期或不定期地向用户方提出建议。监理方负责向用户方提交：例行工作报告；针对项目中出现某一问题的专题报告；软件工程文档审查报告；专题技术方案的分析报告。
（6）技术培训与咨询。根据需要，对用户和开发人员提供相关的技术培训和技术咨询服务，介绍有关软件工程、质量管理等方面知识。
在进度控制方面，按合同约定将工作量化，按计划检查各个阶段任务的开始和结束时间，保证项目能按期完成。但在开发过程中，由于系统的复杂性，有时用户方、开发方的责任很难界定，造成项目延期；或者为了保证系统质量，被迫延长某阶段，此时监理方应及时提交分析报告，并通过三方协商，对计划做合理的调整。
在经费控制方面，按合同对各个阶段的开支情况进行核实，似乎没有什么问题。但由于信息项目的特殊性，合同中很难明确项目的全部内容，实际上往往导致后期的费用远远大于合同费用。例如，随着需求的进一步明确，设计方案中会涉及合同中不曾包含的软、硬件设备和新的系统开发。因此，对费用的控制也是很重要的一项工作。这要求用户方和监理方一起严格审查方案，进行性能价格比的市场调研，并由用户方实施采买；或者仔细核算新增的工程量，按照既有标准核实应给开发方增加的开发费用。做到该支出的严格把关，不该支出的坚决制止，有效地控制总体费用。
3.3.3 项目实施后的监理咨询
（1）协助用户方制订系统试运行及推广方案和计划，制订用户培训计划。
（2）在系统试运行期间，在用户方的协助下，对系统质量进行全面的评价；系统试运行完后，提交系统总体评价报告及验收建议报告。
（3）协助用户方制订验收方案，组织系统验收工作。
（4）协助用户方制订信息系统的运行管理制度等。
4 信息项目监理的作用
监理就是监督和调理，按照监理依据进行监督，协调理顺用户方和开发方之间的各种关系。具体地讲，监理具有以下作用：
4.1 输出管理
监理咨询的作用，首先是输出管理，解决企业的核心管理问题。完善的管理信息系统的实质是完善的管理制度和先进的管理方法的体现，管理是目的，信息系统只是工具。因此，在系统建设的同时，监理方要给用户输出管理，输出管理理念和管理体系，协助并督促用户调整业务流程，规范管理体制。从而降低因管理制度与信息系统实施不协调而造成的项目风险，充分发挥系统的功能，提高用户的管理水平。对于开发方，监理方要输出软件工程与软件工程管理，按照软件工程来规范开发方的开发过程，参照CMM 模型，分析开发方在软件过程及其管理方面的薄弱环节，帮助开发方根据自身的特点与条件，制订本企业的软件过程和选择实行改进的部分。从而促进开发方规范化、工程化生产，改进软件过程，提高软件能力成熟度，提高自身的竞争力。
4.2 保证质量
保证系统质量，是信息项目监理最根本、最核心的作用。把好质量关、技术关是监理方的天职，从项目各阶段里程碑的设定、质量检验、文档交付到验收确认，处处都要将项目实施置于一种规范化管理中，从第三方客观的角度、从满足用户需求角度将项目进行当中质量的隐患以及用户验收标准的偏差最大限度地予以把握。在监理人员的支持下，开发方具有可靠的组织与技术保障，能及早发现项目中可能影响系统功能与性能的缺陷，使影响信息系统质量的关键因素在项目实施过程中得到全面的监控，出现偏差时能够得到及时、有效的纠正，使应用系统的整体水平得到保障。在监理人员的支持下，用户方和开发方有能力在项目进展过程中动态地实施有效的控制，及早预测和发现可能影响项目计划的各种因素，使项目能按计划进行。
4.3 协调作用
监理方与用户方、开发方的目标是一致的，都是为了实现项目目标。因此，在遇到具体问题时，一定要摒弃感情因素，冷静处理和协调，引导项目正常进行。
4.4 约束作用
监理是一种约束机制，无论对开发方还是用户方都是一种监督，一种约束。对于开发方，监理方根据自己的知识和经验，在招标、评标、考察开发方的过程中，能判断开发方在技术上是否先进，管理上是否规范，能辨别开发方所提供的有关成功开发项目的证明材料、演示系统等的优劣，能评判开发组成员的工作能力和经验；在项目实施过程中，监理方能判明开发方是否偏离了用户方的实际需求，系统的设计是否有足够的扩展性和前瞻性，能否支持用户的发展和变化，系统的流程是否合理、是否符合管理规范，子系统的划分是否合理，子系统间的接口定义是否精确，系统的功能是否被简化，系统是否有安全隐患或功能缺陷，系统是否具有良好的可用性等。对于用户方，监理方督促和协助用户方做好需求分析、用户评估与系统试运行，判断用户需求的合理性与可行性，敦促他们及时给开发方提供所需的业务资料、及时反馈意见及修改建议，监督用户各阶段的签字验收。同时，可以防止用户方利用自主权盲目立项上工程，扩大标准、不合理压价、拖欠项目款等。
4.5 沟通作用
监理咨询具有桥梁作用，有利于实现用户方与开发方之间的良好沟通，缩短他们之间的距离。由于监理人员既懂技术又懂管理，一方面，解决了因软件技术人员缺乏管理经验而导致与用户沟通困难的问题，使开发方能够全面、准确地了解用户的真实需求；另一方面，解决了用户只能看到项目的需求和项目的结果，无法对系统开发过程进行监督的问题，让用户方能及时了解项目的进展情况。
4.6 建设性作用
监理方虽然不是开发商，但他们运用自身的知识和经验，为实现项目目标出谋划策，进行技术指导，提出建设性建议，保障系统质量。
5 结束语
通过信息项目监理的实践，深切地体会到，为了促进我国信息化建设更快更好地向前发展，建立和推行信息项目监理制度是非常必要的，是势在必行的，具有非常广泛的社会意义和经济意义。借助于监理，通过在质量、进度和经费方面实施有效的监督和控制，保证了对项目的科学化和规范化管理，确保了项目的质量、投资效果和进度，也明显改善了用户方和开发方的关系，保障了他们的利益，促进了双方管理水平的提高。
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